一、我国农村剩余劳动力转移现状

据国家统计局统计，2001年我国农村人口7.96亿人，农村劳动力4.91亿人，乡镇企业和私人企业就业的农村劳动力为1.43亿人，从事个体经营的农村劳动力0．26亿人，从事农业劳动的有3．4亿人。运用劳动力合理负担耕地法测算，我国农业部门仅需要劳动力1．96亿人，因此，现阶段我国农村剩余劳动力有1.44亿人。这是个绝对的静态的数据。考虑出生人口增长、农业劳动生产率提高、城市发展对耕地占用和沙漠化对耕地的吞食，我国农村剩余劳动力每年还将以600万人左右的速度递增。可见，我国农村剩余劳动力数量庞大，转移任务十分艰巨。

从农村剩余劳动力转移的实践来看，我国已形成了一种多渠道、多元化的转移局面，但现阶段我国农村剩余劳动力转移存在诸多困难。

（一）乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力减弱 20世纪80年代至90年代前半期，我国乡镇企业异军突起、迅速发展，吸纳了大量农村剩余劳动力。但是，进入20世纪90年代后半期，乡镇企业吸纳劳动力能力明显减弱。其主要原因是：（1）乡镇企业在发展初期，资本有机构成低，资本对劳动力的吸纳弹性大。随着经济的发展，市场竞争加剧，迫使乡镇企业采用新技术、更新设备，从而导致资本有机构成提高，资本对劳动力的吸纳弹性下降。（2）“离土不离乡，进厂不进城”的农村剩余劳动力就地转移模式，导致乡镇企业布局分散，产业结构不合理。据统计，我国乡镇企业的92％分布在农村，7％分布在建制镇，1％分布在县城或县以上城市。这种分散的布局阻碍乡镇企业从粗放经营向集约经营的战略转变，同时也使乡镇企业丧失聚集效应和辐射效力，无法带动农村第三产业的发展，从而制约乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳。（3）乡镇企业自身增长速度放慢，吸纳劳动力人数减少。由于短缺经济的存在、国有企业经营机制的僵化以及国家政策的优惠，我国乡镇企业在初期得以长足发展。但步入20世纪90年代后半期，乡镇企业发展遇到重重困难，增长速度逐年下滑，增长乏力。相应地，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力也逐年下降。

（二）城市难以再大规模吸纳农村剩余劳动力 我国大中城市曾经吸纳了大量的农村剩余劳动力。转移的劳动力不仅自身获得了收益，也推动了城市的繁荣。但随着经济的发展和体制的改革，城市本身所存在的问题日益突出，从而难以再大规模吸纳农村剩余劳动力。其原因是：（1）城市本身就业压力日益增大。我国传统的城市就业制度，使城市中隐藏着大量的隐性失业者。随着市场就业制度的逐步实施，隐性失业日益显性化。2001年我国城镇登记失业率为3.6％，登记失业人数为681万人。往后，随着国有企业体制改革的深化和产业结构的升级，国有企业将有更多隐性失业者被释放出来并流入就业市场。同时，国家行政机构的改革和事业单位的调整也将释放几百万分流人员。2004年有280万高校毕业生毕业，以后每年毕业人数将比这个数字更大，其中绝大部分竞争城市就业岗位。城市严重的就业压力使得农村剩余劳动力向城市转移的空间日益缩小。（2） “城市病”日趋严重。我国在解决农村剩余劳动力转移和加快城市化进程中出现了与其他发展中国家同样的“城市病”，即由于城市的外部成本承担主体不明，城市对人口的吸收过度，超过其规模，从而出现人口稠密、交通拥挤、住房紧张和环境污染。由于受投资主体和资源的限制，我国城市规模难以在短期内迅速扩张，“城市病”将日趋严重。“城市病”的存在客观上使得农村剩余劳动力不再成为城市的受欢迎者。

（三）农业内部吸纳农村剩余劳动力的能力有限 开发农业后备资源和实施农业产业化，可以吸纳一大批农村剩余劳动力。但现阶段这种通过农业内部吸纳农村剩余劳动力的能力十分有限。我国农业后备资源丰富，有宜农荒地5.3亿亩，宜林荒山荒地11．7亿亩，可利用的草原33．7亿亩，可利用的养殖水域0.34亿亩。对它们进行开发既可增加农业收入，又可吸纳农村剩余劳动力就业，但是开发成本很高。限于国家财力，在较长时期内国家难以支付巨额资金来开发农业后备资源。开发农业后备资源的见效期较长、收益率低，私人也没有动力大力投资于开发。通过向农业的广度发展来转移农村剩余劳动力的渠道在较长时期内并不畅通。实施农业产业化延长农业产业链，可以吸纳一批农村剩余劳动力。一方面，农产品深加工和精加工环节吸纳一些劳动力；另一方面，加工后的运输、销售环节又吸纳一些农村剩余劳动力。农业产业化要以企业为龙头，由于受资金、市场、人才等问题的困扰，目前龙头企业发展很不理想。此外，农业产业化所需投资较大，预期收益不确定，农村劳动力对从事农业产业化有畏惧心理。故农业产业化在许多地区只能停留在概念的层面上。

二、发展小城镇是转移农村剩余劳动力的根本途径

面对上述困难，如何实现我国农村剩余劳动力合理、有序转移呢？大力发展小城镇，走“二元社会结构”向“三元社会结构”转变的道路，不失为一种符合中国特色的战略选择。

（一）发展小城镇有利于低成本、高效率吸纳农村剩余劳动力 与大中城市相比，小城镇技术含量和资本有机构成低，从而吸纳农村剩余劳动力所需就业费用和城市基础设施费用也低。据有关专家测算，大城市要安排一个劳动力仅生产方面的投资就需要1．5万元，而小城镇只需要0.4万元。可见，相同的资源，小城镇可发挥更大的吸纳农村剩余劳动力的效用。小城镇与农村之间距离也小，农村剩余劳动力转移入小城镇面临的转移成本和就业风险小。另外，进入大中城市的农村劳动力往往感到陌生、盲目或受到歧视，承担的心理压力沉重。而小城镇与农村联系密切，并且小城镇居民大多数是离开农村土地不久的农民，有着共同的思想观念和生活习惯，容易相互接触沟通，因而劳动力转移的心理压力较小。

（二）发展小城镇有利于乡镇企业的发展，增强乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力 我国乡镇企业经济效益下滑，吸纳农村剩余劳动力能力减弱的一个重要原因是乡镇企业布局过度分散。布局分散导致乡镇企业之间缺乏分工协作、产业结构雷同、基础设施重复建设，也使乡镇企业难以正确了解市场，致使它们生产经营成本提高、利润减少、竞争力下降。发展小城镇，提高小城镇基础设施建设水平和服务质量，能够吸引乡镇企业向小城镇集中。集中于小城镇的乡镇企业可利用便利的通讯、信息和交通降低其生产成本，提高资金利用率，发挥出聚集效益和规模效益从而扩大其就业容量。此外，小城镇建设本身能够有效地推动建筑业、工业及相关产业的发展，建成后的小城镇居民收入提高、消费扩大又可扩大乡镇企业产品需求市场。据研究，乡镇企业适度集中于小城镇，发挥出关联产业的乘数效应后，可使乡镇企业吸纳农村剩余劳动力能力扩大30％～50％。

（三）发展小城镇有利于发展农村第三产业，增加对农村剩余劳动力的吸纳 第三产业在吸纳劳动力就业方面具有第一、二产业不能比拟的优势，主要表现为第三产业对就业人员素质要求弹性大，吸纳的就业人数多，发展所需的投资少。第三产业的发展是以一定人口的聚集和经济发展为基础的，而长期以来，我国农村人口居住分散，经济收入低，农村第三产业发展严重不足。小城镇发展将直接推动农村第三产业的发展，增加对农村剩余劳动力的吸纳。其一，随着小城镇发展，分散居住的农村人口不断向小城镇聚集，增加对电力、交通、供水、餐饮、娱乐、商业及社区服务等需求，促进第三产业的发展。其二，随着小城镇发展，小城镇连接大中城市和广大农村的桥梁作用日益加强，从而促进农产品交易市场、农村资金市场及肥料和农药等农用产品市场的建立和发展。

三、积极发展小城镇，加快农村剩余劳动力转移

（一）加快小城镇建设，增强小城镇的吸引力

1．合理布局，科学规划。宏观上小城镇布局要合理。建设小城镇时，要有总体规划，即结合各个区域的实际情况，诸如区位、人口、资源、交通、通讯、经济结构特点以及市场未来前景等，有重点、有选择地建设小城镇。防止出现“齐头并进、一哄而上、遍地开花”的状况。不顾实情，片面追求小城镇数量扩张，只会导致布局混乱，造成资源浪费和效率损失。微观上小城镇自身建设要科学规划。小城镇在制定建设规划时，要做到规模适度、功能齐全、分区合理、环境优美、交通便利。规划要坚持高标准、高水平、高质量，使之既结合现有实际条件，具有可操作性，又具有一定的前瞻性、长远性，为今后小城镇的进一步发展或向小城市转变留下余地。

2．加强基础设施建设。基础设施建设的完善程度是衡量城镇投资环境和生活环境好坏的重要标准。完善的基础设施不仅可以使小城镇吸引更多投资和居住人口，而且可以直接创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村剩余劳动力。而目前，我国绝大多数小城镇基础设施薄弱。基础设施建设的关键是资金问题。政府财力有限，单独由政府来搞小城镇基础设施建设不现实。应本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，把基础设施建设引向市场，鼓励企业和个人投资，形成政府、企业和个人多元化投资机制。

（二）发展小城镇经济，提高小城镇对农村剩余劳动力的吸纳力

1．引导乡镇企业向小城镇集中，促进小城镇经济发展。小城镇建设与乡镇企业发展具有高度的相关性，小城镇是乡镇企业的载体，乡镇企业是小城镇的经济基础。集中于小城镇的乡镇企业通过享用城镇基础设施和企业间的分工协作，有效地发挥出聚集效应，最终形成区域经济增长，促进小城镇经济发展。如何引导分散的乡镇企业向小城镇集中呢？首先，政府要加大支持力度，制定有关优惠政策引导乡镇企业集中于小城镇；其次，在小城镇区域范围内建设有特色的工业小区，并实施有效措施引导乡镇企业进区集中。

2．调整产业结构，促进小城镇产业升级。小城镇产业结构不合理、层次低，必然导致小城镇经济增长缓慢，阻碍城镇功能的正常发挥，降低小城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力。应从以下几方面入手大力调整小城镇产业结构，促进小城镇产业升级。（1）建立与农业产业化经营相适应的小城镇工业体系。小城镇应把工业发展重点放在农产品深加工和精加工方面，杜绝脱离农业产业化经营的盲目发展和与城市雷同的产业。（2）培育主导产业。小城镇要根据本地的资源优势、经济水平和区位特点等大力培育有地方特色的主导产业，帮助城镇整体经济发展。（3）大力发展第三产业。小城镇工业体系的发展和城镇人口的增加必将形成对第三产业的需求，因此，应大力发展小城镇第三产业，特别是为工业生产和居民生活服务的新兴服务行业。第三产业的兴起会创造出更多的就业岗位，吸纳更多的农村剩余劳动力。

（三）深化体制改革，清除农村剩余劳动力向小城镇转移的障碍

1．改革户籍制度。转移到小城镇的农民，如果仍然是农业户籍，就不能与非农业户籍居民享有平等的社会地位和就业等，农民就失去了转移的积极性。要使小城镇真正能吸引和稳住农村剩余劳动力，就必须改革户籍制度。从长远来看，必须完全废除现行户籍制度，但户籍制度的改革应是渐进式的，以免对城镇冲击过大。现阶段各地方政府应按照国务院2001年10月批转的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，加快小城镇户籍管理制度改革。凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户籍，原先城镇拥有非农户籍的人员也登记为城镇常住户籍，这样便形成一元化的户籍登记制度。

2.改革土地制度。首先，完善农民承包土地流转制度。允许农民对承包土地在承包期内进行转包、出租、入股、抵押等流转活动，从土地流转中获得合理的收益，从而促使农村剩余劳动力向小城镇转移。有些地区上述土地流转活动难以进行，并且由于农业税费的存在，承包土地成了转移农民的经济负担，应允许那些已到小城镇从事非农产业并购买住房或有较稳定收入的农民退还承包土地。当然，退还承包土地的做法与我国现行的土地承包制度相悖，如何退还仍有待地方政府根据当地实情而定。其次，加快小城镇土地使用制度的改革。进入小城镇的农民，不论是新建企业还是新建住宅都要占用土地，繁杂的城镇土地使用审批手续和高额的使用费往往把农村劳动力阻挡于小城镇之外。因此，必须本着降低进城“门槛”的原则，加快小城镇土地使用制度的改革。

3．建立健全社会保障制度。转移到小城镇，割断与农村土地的联系，农民最大的担心是搞不好没有退路。因此，应尽早为转移到小城镇的农民建立健全相应的社会保障制度，最主要的是建立和完善医疗保险、养老保险和失业保险。健全的社会保障制度将解除农民的后顾之忧，加快其向小城镇转移的步伐。